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Mobilità internazionale e Convenzioni bilaterali: una questione complessa
La tassazione delle pensioni dei non residenti in Italia evidenzia una complessità che nasce dall’intreccio tra principi fiscali nazionali e regole internazionali. Le Convenzioni bilaterali, ispirate a modelli OCSE e ONU, cercano di evitare la doppia imposizione, ma l’applicazione può essere compromessa da interpretazioni evolutive che, come in qualche caso concreto richiamato nell’articolo, rischiano di vanificare i principi di libertà individuale e mobilità. La necessità di norme chiare e stabili è cruciale per tutelare i diritti dei pensionati, ridurre incertezze e garantire il rispetto degli impegni internazionali
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Antonio Dentato
Componente Sezione Pensionati Assidifer - Federmanager
Il recente Rapporto INPS intitolato Le pensioni pagate all’estero: nuovi flussi, nuovi destinatari, nuove mete, nuove tendenze (aggiornamento 2023) svolge un’attenta analisi dei dati sociali e previdenziali relativi al fenomeno della migrazione dall’Italia verso Stati esteri. Esamina i suoi effetti, fa la comparazione tra dato storico e risultato dei trasferimenti avviati dopo gli anni 2000. Spiega il Rapporto che, mentre in passato gli spostamenti erano legati a necessità economiche e al binomio ricchezza-povertà, i flussi migratori recenti riflettono motivazioni più complesse, come l’apertura a nuove culture, mercati e opportunità personali e professionali.
Ai fini degli argomenti che tratteremo in questo articolo, riprendiamo un’osservazione che ci trova concordi. Sul Corriere della Sera del 30 novembre 2024, nell’articolo I pensionati all’estero? Ecco chi sono (e non scappano dal Fisco), si evidenzia come il Rapporto smentisca molti luoghi comuni. Non esiste, infatti, una “fuga di massa” di pensionati dall’Italia verso destinazioni esotiche, attratti da vantaggi fiscali più favorevoli. I dati parlano chiaro: nel 2023 i pensionati che hanno lasciato l’Italia sono stati appena 3.110, una cifra marginale rispetto al totale della popolazione anziana. Inoltre, le ragioni di questa scelta non sono essenzialmente di carattere economico. Molto più spesso, si tratta di motivazioni familiari: i pensionati si trasferiscono per raggiungere i figli che, spinti dalla necessità di trovare un lavoro dignitoso e ben remunerato, si sono stabiliti all’estero e, in alcuni casi, hanno già formato una famiglia. Questo sì, rappresenta un fenomeno significativo. Allo stesso tempo, è la ricerca di una migliore qualità della vita, che può includere condizioni climatiche favorevoli o sistemi sanitari adeguati. Sono tutti elementi che suggeriscono la necessità di interpretare il fenomeno dell’emigrazione pensionistica in una prospettiva complessa e multidimensionale. Non si tratta, dunque, di un semplice spostamento per “convenienza”, ma di un fenomeno che riflette la crescente mobilità internazionale delle famiglie e la ricerca di soluzioni di vita che rispondano sia ai bisogni economici che a quelli emotivi e sociali.
Detto questo, un aspetto del fenomeno migratorio merita qualche informazione fondamentale in più: la questione della tassazione dei trattamenti pensionistici all’estero.
Tassazione delle pensioni dei non residenti
(Sintesi dal sito INPS: “Normativa fiscale residenti all’estero”)
Le pensioni pagate ai non residenti in Italia da Enti residenti in Italia o da organizzazioni stabilmente operanti nel nostro Stato, sono imponibili in linea generale in Italia. Anche i cittadini italiani non residenti in Italia sono obbligati a pagare le addizionali regionali e comunali Irpef.
Con riferimento ad alcuni parametri vi sono alcune varianti. In primis le pensioni possono essere assoggettate:
- a tassazione esclusiva nello Stato di residenza o nello Stato di erogazione del reddito;
- a tassazione esclusiva da parte di uno Stato, superate specifiche soglie di esenzione e/o applicazione di predeterminate aliquote (differenti da quelle previste dalla legislazione fiscale nazionale vigente);
- a tassazione concorrente (cioè entrambi gli Stati prelevano un’imposta sullo stesso reddito) con diritto al credito d’imposta nello Stato di residenza.
Oltre alla residenza, è la cittadinanza, sia esclusiva che plurima, a costituire elemento aggiuntivo importante nella determinazione dell’ambito di applicazione delle Convenzioni bilaterali.
Inoltre, altre varianti riguardano le Convenzioni che possono prevedere regimi fiscali diversi a seconda che si tratti di:
- pensioni in regime internazionale (regime applicato ai pensionati che hanno accumulato contributi in diversi Stati durante la loro carriera);
- pensioni erogate a carico delle gestioni previdenziali dei lavoratori del settore privato;
- pensioni pubbliche erogate dallo Stato, attraverso Enti previdenziali come l’INPS. (Per ragione di spazio, limitiamo a queste ultime gli approfondimenti che seguono).
Le Convenzioni bilaterali
Come è evidente, dunque, le tipologie di pensioni e relative modalità di formazione finiscono per influenzare la tassazione sui trattamenti pensionistici, sia da parte dello Stato che eroga la pensione, sia da parte del Paese ospitante. In definitiva, ambedue gli Stati potrebbero convergere sullo stesso reddito ai fini fiscali. Per questo motivo Organismi di livello sovranazionale si sono impegnati a creare una base di uniformità normativa per la stipula di Convenzioni bilaterali. Uniformità che gli Stati tengono nel dovuto conto nell’elaborazione delle Convenzioni bilaterali. Di massima, per gli aspetti essenziali, le adattano ai modelli OCSE e ONU. Questi modelli offrono un contributo significativo nella risoluzione della doppia imposizione fiscale sui redditi o patrimoni di chi trasferisce la propria residenza all’estero (vedi art. 23 Model Tax Convention on Income and on Capital - condensed version 21 november 2017, OECD; art. 18 United Nations Model Double Taxation Convention between developed and developing countries, 2021).
È importante evidenziare che il riconoscimento internazionale delle norme del Modello OCSE ha reso anche il suo Commentario un punto di riferimento ampiamente accettato. Questo ha contribuito a rendere più uniforme l’interpretazione e l’applicazione delle regole contenute negli accordi bilaterali, facilitandone l’utilizzo grazie a principi condivisi.
Strumenti di tutela della sicurezza sociale
Oltre alle Convenzioni, non meno importanti sono le norme del diritto europeo e gli accordi bilaterali di sicurezza sociale sottoscritti anche con Stati extra UE.
Questi strumenti non solo tutelano i diritti previdenziali e assistenziali, ma evitano anche il rischio di duplicazioni contributive, offrendo una maggiore protezione ai cittadini che decidono di fare esperienze o costruire il proprio futuro fuori dai confini nazionali. Sono regole che riguardano non solo gli anziani che hanno trasferito la propria residenza all’estero, ma anche i giovani, spesso desiderosi di intraprendere esperienze lavorative e professionali in altri Stati.
Modifiche delle Convenzioni bilaterali
Un altro aspetto importante da considerare è come le norme delle Convenzioni bilaterali possano essere soggette a evoluzioni interpretative nel tempo. Questo accade soprattutto quando queste Convenzioni, stipulate molti anni fa, vengono rilette alla luce di nuovi contesti. Le difficoltà interpretative spesso derivano da definizioni vaghe o incomplete dei termini utilizzati nelle convenzioni, rendendo necessaria una loro ridefinizione. Tali situazioni possono generare controversie, ad esempio, quando uno degli Stati firmatari adotta un’interpretazione unilaterale di una disposizione che l’altro Stato non condivide. Sorge quindi la questione se uno Stato possa modificare autonomamente il modo con cui applicare il testo normativo, soprattutto quando le interpretazioni tra i due Paesi sono in contrasto.
In questi casi, si ricorre, allora, a procedure di consultazione amichevole, attraverso cui le parti cercano di risolvere dubbi o divergenze sull’interpretazione o applicazione dell’accordo. In alcuni casi, può emergere la necessità di riformulare l’accordo quando uno degli Stati modifica la propria normativa fiscale interna, richiedendo un adeguamento corrispondente delle disposizioni convenzionali. La procedura consultiva, quindi, si pone come strumento di adattamento reciproco tra il diritto interno e quello stabilito dalla Convenzione.
Interpretazioni innovative
Il paragrafo che precede vuole essere la premessa all’introduzione di un caso concreto. Ci riferiamo alla Convenzione bilaterale Italia-
Bulgaria, firmata a Sofia il 21 settembre 1988, con l’obiettivo di evitare la doppia imposizione sui redditi. Per anni, in base a tale accordo, i pensionati italiani residenti in Bulgaria hanno pagato le imposte esclusivamente secondo le norme tributarie bulgare.
Poi la sorpresa: nel 2023, alla Convenzione viene data una nuova interpretazione. Le autorità italiane, equiparando il concetto di “nazionalità” a quello di “cittadinanza,” sostengono che solo i pensionati italiani che abbiano acquisito la cittadinanza bulgara possono considerarsi residenti fiscali in Bulgaria ai sensi della Convenzione. Questo controverso approccio è stato ritenuto non conforme alle norme internazionali e comunitarie e ha generato ricorsi. Soprattutto ha dato origine a tensioni tra i pensionati trasferitisi all’estero molti anni addietro. La complessità di tali interpretazioni ha bisogno sempre di un approccio concordato. Diversamente, può creare disparità, incertezze.
Nuove letture, in corso d’opera, come si usa dire, degli accordi internazionali possono avere conseguenze onerose per i cittadini coinvolti. Inconsapevoli. Per tutelare i diritti dei destinatari è essenziale seguire le procedure appositamente predisposte, garantendo risposte chiare e conformi agli obiettivi degli accordi internazionali.
Nel frattempo, mentre il caso Bulgaria è ancora oggetto di cronaca, spunta la proposta della Manovra finanziaria 2025. Questa, senza spiegarne il motivo, per il prossimo anno, semplicemente esclude dalla rivalutazione le pensioni INPS superiori al minimo dei pensionati residenti all’estero (art. 27). Una norma che (a pensar male…) potrebbe rappresentare un primo passo verso ulteriori restrizioni a carico dei pensionati non residenti in Italia.
Questo clima di disagio e tensione tra i pensionati residenti all’estero richiede chiarimenti urgenti e una decisa presa di posizione per ristabilire equità e giustizia.
Conclusione
Ci siamo soffermati sulle Convenzioni bilaterali e sugli accordi bilaterali di sicurezza sociale che vanno inquadrati in una prospettiva ampia: quella che ci rivela il Rapporto italiani nel Mondo 2024 della Fondazione Migrantes, Organismo pastorale della CEI, che spiega che aver posto al centro dell’annualità 2024 il tema della cittadinanza vuole essere un modo per “stimolare una riflessione su un dibattito da troppo tempo ancorato su posizioni ideologiche e di parte”.
E il dibattito non può prescindere da una considerazione di fondo: una società che punta a creare valore non solo economico, ma anche sociale, culturale e ambientale (società generativa) ha bisogno di “cambiare con urgenza la prospettiva di lettura rendendosi conto della realtà che la circonda, ancorata, se non proprio fondata, sulla mobilità. Una mobilità che però va governata non negata o fermata”.
Osserviamo con rammarico come alcune politiche continuino a penalizzare chi decide di trasferirsi o vivere in altri Paesi del mondo. Politiche che si scontrano con la realtà di un mondo sempre più connesso, dove la libertà di movimento e la mobilità sono valori centrali. Non si tratta solo di radicamento o legame con un territorio, ma di riconoscere e tutelare principi fondamentali che favoriscano l’apertura e lo scambio.
Purtroppo, misure restrittive, a cominciare da quelle di carattere fiscale, rischiano di compromettere questi diritti. Per questo è importante che chi crede nella centralità di questi valori si impegni con azioni concrete e con una partecipazione attiva, per promuoverli e difenderli con determinazione.
