Grandi infrastrutture: dall’overdesign al dibattito pubblico

Attorno alla realizzazione delle opere pubbliche del trasporto insistono problemi non banali. Ne abbiamo parlato con un esperto del settore, il prof. Paolo Beria del Politecnico di Milano

Giuseppe Colombi

Consigliere ALDAI-Federmanager e componente del Comitato di redazione Dirigenti Industria
Il prof. Beria si occupa da molti anni della razionalizzazione degli interventi infrastrutturali del Paese. Di recente si è impegnato in particolare nel confronto tra opzioni progettuali diverse e di come questo confronto sia stato portato alla discussione attraverso il Dibattito Pubblico, che è diventato una vera e propria procedura formalizzata dell’iter progettuale.

Professore, Lei ha introdotto un allarme sul rischio di overdesign nella progettazione degli investimenti. Potrebbe spiegarcelo?
Parliamo di overdesign quando si adottano parametri progettuali eccessivi e dunque più costosi, ma privi di benefici rispetto a una progettazione diversa, ugualmente performante ma più economica. Ad esempio, se realizzo una linea Alta Velocità (AV) dedicata ai passeggeri (dunque percorsa da treni leggeri e senza problemi di aderenza), ma poi adotto nella progettazione uno standard da linea merci (cioè con pendenze minime, gallerie più lunghe, interconnessioni) pur in assenza di traffico merci, sto facendo overdesign. Cioè sto spendendo molto più del necessario, nonostante la performance finale sia del tutto identica. Inutile dire che questo è esattamente quello che è successo con l'AV Torino-Napoli e che, temo, succederà anche con la Salerno-Reggio Calabria. Il che è ancora più preoccupante, dato che abbiamo l'esperienza dell'AV in esercizio.
Questo naturalmente è solo un esempio, ma ve ne sono molti altri, compresa l'idea di sicurezza assoluta, o quella di progettare linee a 300 km/h con fermate vicine, sapendo che la differenza di tempo rispetto a 200 o 250 km/h sarà solo di pochi minuti, mentre ben altra sarà la differenza nei costi di costruzione ed esercizio.

Si direbbe che già la pura disponibilità di informazioni statistiche oggettive non sia particolarmente curata nel nostro Paese, e che ci sia stata piuttosto una tendenza alla cancellazione delle serie storiche di dati comparabili. E’ così?
Sì, è così, e secondo me è un problema drammatico per la pianificazione dei trasporti. Non sto parlando solo di trasparenza, cioè del fatto che moltissimi dati non sono disponibili per i cittadini o per me che faccio il ricercatore. Il problema è che spesso non sono disponibili nemmeno per il decisore. 
Nel 2018 ho pubblicato l’Atlante dei trasporti italiani, mettendo insieme dati faticosamente raccolti o altrettanto faticosamente generati da noi. Abbiamo impiegato più di 3 anni per avere una "banale" descrizione geografica dei trasporti in Italia. Ebbene, questi dati dovrebbero essere raccolti dalle amministrazioni, prima di tutto per se stesse. Quanti passeggeri usano la rete ferroviaria, per stazioni e tipi di servizi? Quali sono i livelli di saturazione reali della rete? Quanti passeggeri usano il trasporto pubblico nelle città italiane? Sono solo tre esempi di informazioni che, semplicemente, non ci sono se non nei database dei gestori.
Non parlo di dati commercialmente sensibili, ma di informazioni "normali", come sapere quanta gente sale sugli Intercity (sussidiati con denaro pubblico) a Napoli Centrale o quanti passeggeri ci sono sulla M1 di Milano e dove vanno. Un altro esempio: poche regioni pubblicano i dati dei passeggeri saliti e discesi alle stazioni, raccolti periodicamente da Trenitalia, e sono certo che alcune di esse nemmeno li chiedono per se stesse. Peraltro, non sono nemmeno sicuro che il Ministero li acquisisca, dato che non servono solo alla programmazione dei servizi ferroviari (competenza delle Regioni), ma anche alla definizione degli investimenti sulla rete, come raddoppi o potenziamenti. 
Quindi la mia domanda è: come possiamo pianificare il sistema dei trasporti e decidere investimenti se dobbiamo partire da zero ogni volta, oppure dipendere da quello che ci dicono i proponenti, che certo non sono soggetti indipendenti? Il decisore non può abdicare alla sua funzione di "conoscere per decidere", lasciandola quasi interamente al proponente, cioè alle grandi agenzie pubbliche e private.

Se parliamo delle grandi infrastrutture di trasporto, appare talvolta che esse rispondano più ad esigenze di consenso politico territoriale piuttosto che a un disegno infrastrutturale complessivo utile allo sviluppo del Paese. Come contrastare il fenomeno?
Naturalmente sì: le infrastrutture sono un oggetto politico, perché hanno (o sono state caricate di) una forte componente distributiva. Tuttavia, l'esistenza di un disegno generale, cioè di una strategia a monte delle singole infrastrutture, sarebbe in grado di ridurre la totale politicizzazione del singolo investimento, che altrimenti diventa strumento di un semplice voto di scambio. 
Non ci sarebbe nulla di male, quindi, se la politica definisse obiettivi generali di accessibilità e mobilità, o una politica turistica e industriale che richieda certi livelli di servizio, e sulla base di questi si procedesse con la definizione dei progetti. 
Facciamo un esempio. Si può decidere politicamente che ogni capoluogo italiano debba essere posto in condizione di raggiungere Roma in un tempo massimo definito, diciamo 4 ore. A quel punto si traduce in pratica l'obiettivo politico-territoriale, scoprendo ad esempio che la linea X deve essere velocizzata di un’ora. Solo a quel punto l'obiettivo diventa un progetto: l'alternativa A potrebbe essere una linea AV del tutto nuova che fa risparmiare 2 ore e l’alternativa B la velocizzazione selettiva della linea esistente che garantisce un’ora di risparmio. A quel punto, attraverso un'analisi costi/benefici socioeconomica potremmo definire se è meglio (cioè se è più efficiente) l'alternativa A o la B, ma anche se l'obiettivo in sé è efficiente, cioè se ha senso economico garantire che ogni capoluogo (o quel capoluogo) sia a 4 ore da Roma. L’inefficienza di una spesa non è ovviamente un criterio imperativo, se c’è una volontà politica. Ma certo dovrebbe essere un elemento di valutazione, non foss’altro perché ogni spesa preclude altri utilizzi.
Come contrastare l’uso dell’investimento come generatore di mero consenso a breve termine? Non è facile, ma c’è un elemento importante: questo accade perché le nostre amministrazioni, prima della politica, sono deboli e poco interessate ai dati oggettivi.
Esse tendono a impegnarsi nel controllo procedurale, ma più raramente entrano nel merito, lasciandolo interamente alle agenzie come RFI, aziende di trasporto pubblico, concessionari autostradali e aeroportuali, ecc. E ovviamente ai politici, che però non hanno gli elementi oggettivi di valutazione. Peraltro, che cosa accade alle agenzie se l'investimento per cui hanno ottenuto fiumi di risorse si rivela, dieci o quindici anni dopo, sostanzialmente inutile? Nulla. 
Quindi la soluzione, per me, presuppone che le amministrazioni, Ministero in primis, si occupino anche del merito delle scelte, prima formalizzando gli obiettivi politici (es. un certo livello di accessibilità o una certa riduzione delle emissioni) e le regole (es. come misurare gli obiettivi, come fare le valutazioni, etc.), e poi disponendo e utilizzando degli strumenti di controllo.
Negli ultimi decenni sembra che si sia persa la capacità progettuale dei grandi enti preposti alla realizzazione di infrastrutture. Ad esempio, come è definita e come funziona la progettazione delle grandi opere ferroviarie?
Non so se si sia persa capacità progettuale, non ho esperienza di progetto ma solo di pianificazione. Certo alcuni enti, in particolare locali, non sembrano particolarmente adeguati nel governare una progettazione (che non significa farla, per questo ci sono i professionisti). 
In questo senso RFI è un'eccezione, dato che è una delle poche grandi agenzie che ha un "flusso" di progetti continuo, ai vari stadi di progettazione. Di questa capacità, che ad esempio le città o le regioni spesso non hanno, si è grandemente beneficiata nel PNRR, risultando di gran lunga il principale destinatario di spesa, proprio per il fatto che "aveva i progetti nel cassetto".

Molti rilevano come una malintesa ricerca della sicurezza assoluta complichi pesantemente l’iter progettuale e realizzativo delle opere. 
La sicurezza assoluta è una brutta trappola in cui il mondo ferroviario è caduto maggiormente rispetto ad altri settori del trasporto, apparentemente trasformandola in uno “scarico di responsabilità”.  
Nessuno si sognerebbe di teorizzare la sicurezza assoluta in aviazione: se i motori si staccano dall'aereo, l'aereo cade, non galleggia nell'aria. La logica in aviazione è di sicurezza statistica: bisogna fare in modo che i motori non si stacchino dalla fusoliera con un certo livello di probabilità, sia grazie alla progettazione che alla manutenzione e al controllo. E in effetti, i motori degli aerei restano al loro posto. In ferrovia non funziona così. Se un macchinista si addormenta, oppure attua un comportamento del tutto inadeguato/irrazionale, il treno si deve fermare da solo e porre la linea in uno stato di sicurezza superiore. Nessuno si chiede quanti macchinisti si addormentano guidando, ma si progetta il sistema affinché qualora si addormentassero, non accada un incidente. E' chiaro a tutti che questo è un po' più impegnativo dal punto di vista progettuale e organizzativo e richiederebbe di analizzare molto bene il rapporto tra il rischio e il danno (che è ben diverso ad esempio se il treno marcia a piena velocità e se invece ha già impostato l'operazione di fermata in stazione). 
Quale è l'esito? Che la ferrovia, pur essendo già il modo intrinsecamente più sicuro di tutti, è anche l’ambito che più soffre di overregulation. L'introduzione del sistema di controllo SCMT (Sistema di Controllo Marcia Treno), che è infinitamente più sicuro dei precedenti sistemi di segnalamento, ha ridotto le performance della rete, invece di migliorarle! Così, ad esempio, si è imposto di ridurre la velocità d’ingresso da 60 a 30 e in alcuni casi anche fino a 10 km/h in stazioni prive di certi spazi di frenatura. Perché? Perché un macchinista potrebbe irrazionalmente non rispettare i segnali. 
L'esito è incredibilmente paradossale: per cercare di rendere ipersicuro un sistema già molto sicuro, si riducono le sue performance, con l’effetto di spingere la domanda verso il modo più insicuro di tutti, cioè l'auto. Questa cosa dovrebbe essere di qualche interesse per il decisore, ma non sembra esserlo.

Questo il quadro di riferimento, professore, secondo lei come funziona questo meccanismo del “Dibattito Pubblico” (DP) che dovrebbe rendere partecipata l’approvazione di un’opera?
Ho colto favorevolmente l'arrivo del DP in Italia, in primo luogo come strumento di trasparenza sui progetti. Il DP ora "obbliga" il pianificatore e il proponente a fornire i progetti e le valutazioni secondo una struttura ben precisa, certo perfettibile in alcuni aspetti (le ACB, Analisi Costi Benefici di cui mi occupo direttamente, ad esempio), ma definita e completa. Mi spiego meglio: un conto è la legge che dice "il proponente deve fare le ACB", un altro è "il proponente deve fare le ACB in questo modo". E un altro ancora è dire "il proponente deve fare le ACB in questo modo e le deve pubblicare". Questo è un aspetto positivo indipendentemente dall'efficacia del DP come strumento di partecipazione pubblica. Ma almeno c'è l'obbligo di far sapere ai cittadini per cosa e con quali obiettivi vengono spesi i loro soldi, e c'è un momento formalizzato e istituzionale in cui i portatori di interesse possono intervenire.
C'è però una peculiarità del sistema italiano, sconosciuta in altri paesi: qui il DP è gestito (e pagato) dal proponente dell'opera. E' come se la fase di discussione sulle caratteristiche di una ristrutturazione in un condominio fosse gestita dall'impresa di costruzioni e non dall'amministratore. Le asimmetrie informative sono inevitabili, ma questa architettura non fa altro che rafforzarle. Se RFI dice che la linea X è satura e che va quadruplicata, chi è in grado di dire che non è vero se non ci sono le risorse per uno studio indipendente e spesso nemmeno i dati per farlo?

Qui finisce l’intervista al prof. Paolo Beria, ma gli argomenti sollevati meritano di essere ripresi ed approfonditi; ne va del futuro del nostro Paese.
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