Semplificazione e accelerazione dei lavori pubblici

L’Ordine e la Fondazione degli Ingegneri di Milano (OIM/FOIM), il Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano (CIAM), hanno predisposto un documento con il fine di dare un contributo all’attuale tema della Semplificazione e Accelerazione delle Opere.

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Gianpaolo Pirani

Socio ALDAI - Federmanager - Responsabile scientifico Commissione Infrastrutture e Commissione Urbanistica Ordine Ingegneri Milano

L’approccio è di prospettiva e non finalizzato a momenti emergenziali, con l’intento di semplificare il processo e, nel contempo, garantire la concorrenza e il rispetto del generale quadro normativo.

Il gruppo di lavoro, costituito da Silvio Bosetti (FOIM), Aldo Colombo (RL), Giovanni Contini (OIM), Salvatore Crapanzano (OIM), Enrico Mariani (OIM), Marco Mariani (FNM), Gianpaolo Pirani (OIM), Gianni Verga (CIAM), ha sviluppato in particolare due punti propedeutici all'appalto, però fondamentali: la fase di progetto e il processo autorizzativo.

Le parole chiave sono Fiducia, Autocertificazione, Responsabilità, Digitalizzazione.

Premessa

C’è innanzitutto un problema della mancata/inadeguata applicazione del principio di sussidiarietà. Bisogna che si definiscano in modo univoco le competenze perché siano sempre attribuibili correttamente le responsabilità. Bisogna eliminare tutte le duplicazioni: ognuno deve svolgere il proprio compito, ma più ancora deve essere la vera occasione per rilanciare il senso di responsabilità di ognuno per ogni mansione e ogni ruolo esercitato.

Abbiamo a disposizione la vera “rete di protezione del Paese”: i professionisti, gli imprenditori e gli operatori autonomi che sempre si sono adoperati nelle emergenze; si tratta di riconoscere il valore del loro lavoro, sono soggetti attivi, che possono indirizzare e guidare la comunità nazionale piuttosto che la comunità locale.

Per migliorare e garantire merito e professionalità è opportuno trasformare le norme prescrittive (come fare) in norme prestazionali (il risultato da ottenere). Si svilupperebbe la qualità del Progetto e si restituirebbe alle strutture burocratiche un ruolo attivo e non di mero controllo di conformità.

Proposte operative

Considerando che il tema della concorrenza e delle modalità di affidamento delle opere sono già oggetto di ampio dibattito, desideriamo qui limitarci ad affrontare due momenti propedeutici al processo realizzativo, altrettanto importanti e condizionanti e attuabili in tempi brevi:

la fase progettuale,
la fase autorizzativa.

Per entrambe le fasi l’approccio e il criterio guida devono essere:

il ricorso all’autocertificazione del Progettista/Professionista e dell’Operatore;
la qualificazione del livello di responsabilità del Funzionario, affinché la valutazione degli interventi sia effettuata con un’ottica ed un approccio prestazionali.

Bisogna dare più fiducia e autonomia ai Progettisti, ai Gestori delle infrastrutture ed agli Operatori, istituzionalizzando il ricorso all’autocertificazione della correttezza e della completezza dei progetti e del rispetto delle regole, che vanno intese non più come prescrizioni minime, ma come prestazioni richieste.

Ne consegue che si possa sollevare il Funzionario pubblico da un coacervo di responsabilità inutili che rallentano/bloccano gli iter autorizzativi e portano spesso ad evocare il timore di accuse di dolo/colpa grave, o di abuso d’ufficio. Il suo ambito di responsabilità può così essere ricondotto ad una valutazione delle prestazioni attese, con approccio da “alto vigilante”, in modo, per di più, di valorizzare il merito del suo operato.

Fase progettuale

Secondo le regole attuali, le approvazioni dei progetti hanno tempi che vanno da 60 a 180 giorni per ogni fase e globalmente da 6 mesi ad un anno e oltre. Si propone allora di limitare l’approvazione da parte del Funzionario al livello “concettuale” del progetto.

Abitualmente i Concessionari dello Stato, gli Enti e le Aziende autonome predispongono Piani Pluriennali d’Intervento e/o Contratti di Programma dove sono sinteticamente descritte e quantificate economicamente le opere. Questi strumenti vengono approvati dalle Amministrazioni competenti e spesso sono anche condivisi con i Comitati degli Utenti; diventano pertanto quadro di riferimento e strumento per assolvere a gran parte dell’intero processo autorizzativo.

Una volta definite e inquadrate le opere all’interno di questi programmi pluriennali, o anche in assenza di questi, si propone per le successive fasi attuative di far approvare dall’Amministrazione solamente il Progetto Preliminare / Studio di Fattibilità; elaborato essenzialmente concettuale, ma esaustivo anche nella parte tecnica ed economica, dove l’opera è compiutamente delineata e viene privilegiato l’aspetto di prestazionalità e di generale convenienza.

Volendo si può già lanciare l’opera con il metodo dell’Appalto Integrato con Progetto Preliminare, tenendo presente che a questo stadio le stime di costo prodotte possono avere un sensibile grado di approssimazione.

Le successive fasi di progettazione, Progetto Definitivo e/o solo Esecutivo devono sicuramente essere effettuate, ma la correttezza e completezza dei documenti (dimensionamenti, calcoli, computi e stime, ecc., nonché relazioni specialistiche sismiche, idrogeologiche, ecc.) vengono autocertificate dal Progettista. Fino ad un certo importo dei lavori l’autocertificazione può essere fatta direttamente “in house”, oltre, è opportuna la certificazione /validazione di società accreditata Sincert.

A quel punto l’Amministrazione può ritenersi garantita e il Funzionario non deve più essere coinvolto in lunghe e complesse verifiche di dettaglio dei Progetti Definitivi ed Esecutivi. Viceversa, per quanto riguarda il costo delle opere, una volta che lo stesso viene più precisamente definito col progetto esecutivo, si deve procedere a richiedere la definitiva autorizzazione di spesa.

Il risparmio di tempo è quantificabile in svariati mesi.

Fase autorizzativa

Il concetto di sussidiarietà trova ampio spazio nella fase autorizzativa, con l’assunzione, come detto, di responsabilità da parte del Progettista e lo strumento dell’autocertficazione.

Anche e soprattutto in questo caso l’approccio deve essere prestazionale e non prescrittivo; in tale ottica deve operare il Progettista e in tale ottica deve essere valutato il progetto nel caso di un eventuale controllo da parte dell’Amministrazione.

Opere minori - Conferenza di Servizi

Con le autocertificazioni si possono eliminare alcuni passaggi autorizzativi, ad esempio con ASL, Vigili del Fuoco, Enti vari, quanto meno per opere al disotto di un certo importo o di un determinato livello di rischio. Per altri passaggi che restano necessari come le approvazioni delle Soprintendenze, si deve operare per una razionalizzazione, ad esempio, delle competenze e delle comunicazioni tra Comune e Regione. Si deve inoltre operare per una più spinta introduzione di elementi di garanzia sui tempi di autorizzazione quali il silenzio-assenso, gruppi di supporto valutativo, enti autorizzativi sussidiari, ecc.

Le Conferenze di Servizi, alla fine del percorso devono costituire automaticamente autorizzazione per tutti gli aspetti: da quelli urbanistico-territoriali a quelli ambientali, ecc.

Grandi lavori - Il Dibattito Pubblico

Il Dibattito Pubblico deve essere strumento base in termini di semplificazione, efficacia e trasparenza e deve essere esaustivo. Al Dibattito Pubblico va anteposta una Consultazione preliminare con i portatori di interesse. La Consultazione preliminare ha il vantaggio di indirizzare verso una Progettazione Partecipata che agevoli il successivo Dibattito.

Il Dibattito pubblico deve contemplare in maniera completa e definitiva tutto l’iter autorizzativo di compatibilità e convenienza:

verifica della fattibilità tecnica delle alternative di progetto (compresa l’ipotesi “do nothing”);
valutazione della compatibilità ambientale;
valutazione della sostenibilità finanziaria e della convenienza economico-sociale;
analisi di rischio e di sensitività. Strumenti e criteri di controllo ex post.

Una volta svolto il percorso di condivisione, in tempi certi e non derogabili, le Opere non devono essere più assoggettate ad altre verifiche, e le conclusioni e le determinazioni del Dibattito Pubblico devono valere come autorizzazione.

Digitalizzazione

La digitalizzazione e la condivisione dei dati costituiscono l’approccio base per la semplificazione e la razionalizzazione di tutte le fasi di attuazione delle opere.

Nelle due fasi considerate, l’attenzione va posta tra l’altro su questi aspetti:

Informatizzazione della divulgazione e del processo di partecipazione decisionale;
Progettazione con strumenti BIM che garantiscano coerenza e completezza dei progetti e automatismi per il controllo con indubbi vantaggi per la verifica degli stessi;
Diffusione di strumenti di autenticazione elettronici (firma digitale degli elaborati di progetto, marche temporali, ecc.);
Realizzazione di una procedura per la trasmissione dei progetti, i cui elementi fondamentali sono: a) Progettazione del data base; b) Security by design; c) Conservazione dei documenti (digitali e cartacei).
Integrazione delle banche dati tra i diversi Enti;

Per gestire efficacemente un mondo complesso servono poche chiare regole condivise.

01 agosto 2020

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